Czy rozporządzenia ministra transportu są zgodne z ustawą o kierujących pojazdami?

Mija już prawie rok od wydania przez resort transportu pakietu rozporządzeń, które spowodowały spore utrudnienia dla kandydatów na kierowców oraz poważne kłopoty dla ośrodków szkolenia kierowców i dla wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego. Są to rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej:

• z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami,
• z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców oraz
• z dnia 13 lipca 2012 r. w sprawie egzaminowania osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach.

Nie wdając się zbyt głęboko w merytoryczną ocenę ministerialnych przepisów warto na nie spojrzeć pod kątem zgodności z ustawą o kierujących pojazdami i polskim systemem prawnym. Tym bardziej, że lansowany jest tu i ówdzie pogląd, iż kontrowersyjne rozwiązania wynikają z norm przyjętych w ustawie przez Sejm. Tak jednak nie jest, co zostanie wykazane w dalszej części artykułu.

Sprofilowany kandydat na kierowcę

Zgodnie z ustawą o kierujących pojazdami warunkiem rozpoczęcia szkolenia przez osobę ubiegającą się o prawo jazdy jest wyłącznie:

• osiągnięcie przez nią wymaganego wieku i ewentualna zgoda rodzica lub opiekuna w przypadku osoby nieletniej,
• nie orzeczenie wobec niej zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych,
• nie wydanie wobec niej decyzji o cofnięciu lub zatrzymaniu prawa jazdy,
• posiadanie przez nią odpowiedniego orzeczenia lekarskiego oraz – dla niektórych kategorii prawa jazdy – orzeczenia psychologicznego.

Wskazane warunki stanowią zamknięty katalog. Ustawodawca w żadnej z norm prawnych nie wskazał możliwości określenia w przepisach wykonawczych dodatkowych warunków, od których uzależnione jest uczestnictwo w kursie na prawo jazdy. Tymczasem ministerstwo transportu nie przejęło się brakiem stosownego ustawowego upoważnienia i w wydanych rozporządzeniach nakazało dodatkowo kandydatom na kierowców:

• złożenie do starosty wniosku o wydanie prawa jazdy, w celu wpisania kandydata do systemu teleinformatycznego starosty i uzyskania wygenerowanego w tym systemie profilu kandydata na kierowcę (PKK) zawierającego m.in. unikalny numer identyfikujący oraz
• przekazanie ośrodkowi szkolenia kierowców informacji o unikalnym numerze identyfikującym profil kandydata na kierowcę.

Jeżeli ośrodek szkolenia kierowców nie otrzyma numeru identyfikującego i nie uzyska na jego podstawie dostępu do informacji zawartych w systemie teleinformatycznym starosty, to podjęcie nauki w ośrodku szkolenia kierowców stanie się niemożliwe. Tym samym wprowadzone przez rozporządzenie obowiązki dla kandydata na kierowcę naruszają przepisy ustawy o kierujących pojazdami.

„Znaj proporcjum mocium panie”

Na marginesie formalnoprawnych rozważań można wskazać, że w wyniku wprowadzonych rozwiązań kilkaset tysięcy osób zmuszonych będzie corocznie do dodatkowej wizyty w starostwie, a to oznacza bardzo duże koszty społeczne, które można wycenić na kwotę kilkudziesięciu milionów złotych rocznie. A wszystko po to, aby osoby ukarane zakazem prowadzenia pojazdów nie uczestniczyły w szkoleniu. Tymczasem jest to jedynie formalne naruszenie obowiązującego prawa, nieniosące za sobą jakichkolwiek zagrożeń dla porządku publicznego. Osoba posiadająca zakaz nie dostanie bowiem prawa jazdy, a co najwyżej niepotrzebnie wyda pieniądze na zbędny w tym momencie kurs nauki jazdy. Najważniejsze jest jednak to, że w ubiegłych latach odnotowano zaledwie kilkanaście osób, które w trakcie obowiązywania orzeczonej kary próbowały podjąć szkolenie. Dlatego pod adresem autorów rozporządzeń należałoby zacytować słowa z komedii Fredry: „znaj proporcjum mocium panie”, gdyż te kilkanaście przypadków nie powinno być nigdy powodem wprowadzenia nowych kosztownych obowiązków dla kilkuset tysięcy osób. No chyba, że prawdziwe cele wprowadzonych rozwiązań nie zostały ujawnione w oficjalnych dokumentach.

Sejm swoje, ministerstwo swoje

Kolejnym przykładem na niezgodność aktów wykonawczych Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej są obowiązki informacyjne nałożone na przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców. I tak ustawa o kierujących zobowiązuje ich pracowników, jakimi są kierownicy OSK, do przekazywania ściśle określonych informacji o szkolonych osobach, w precyzyjnie określony sposób. Zapisy ustawy są w tym zakresie jednoznaczne i nie pozwalają ministrowi właściwemu do spraw transportu na ich zmianę w drodze rozporządzenia. Tymczasem rozporządzenie w sprawie szkolenia osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, instruktorów i wykładowców w sposób oczywisty zmienia rozstrzygnięcia ustawodawcy. I tak ustawa nakazuje przekazywać informacje w terminie 14 dni od zakończenia kursu, a rozporządzenie przed wydaniem zaświadczenia o jego ukończeniu. Ustawa stanowi, iż informacja przekazywana jest pisemnie z możliwością (zależną wyłącznie od OSK) przekazywania jej w formie elektronicznej. Rozporządzenie nakazuje dokonywanie tej czynności wyłącznie w formie elektronicznej poprzez aktualizację profilu kandydata na kierowcę w systemie teleinformatycznym starosty. Różnice dotyczą także zakresu przekazywanych informacji. Jak widać rozporządzenie „poprawia” ustawę co w sposób oczywisty jest poważnym naruszeniem prawa.

Za niezgodność z ustawą zapłaci podatnik i przedsiębiorca

Także w tym przypadku, na marginesie rozważań formalnoprawnych można wskazać skutki wdrożonych przez rozporządzenie rozwiązań. Otóż konieczność przekazywania danych w formie elektronicznej oznacza dla przedsiębiorców prowadzących ośrodki szkolenia kierowców obowiązek zakupu odpowiedniego sprzętu komputerowego oraz zakupu odpowiednich usług telekomunikacyjnych zapewniających możliwość przesyłania danych drogą elektroniczną. Dodatkowo zaniechania ministerstwa uniemożliwiają skorzystanie z platformy ePUAP, co wiąże się z koniecznością zakupu dość drogiego bezpiecznego podpisu elektronicznego. Są to poważne koszty mające znaczenie zarówno dla osiąganego przez przedsiębiorców wyniku gospodarczego, jak i dla rynkowej ceny kursów dla osób ubiegających się o uprawnienie do kierowania pojazdem. Do kosztów ponoszonych przez przedsiębiorców należy dodać koszt funkcjonowania systemu informatycznego starosty, w którym tworzony jest profil kandydata na kierowcę. Za wdrożenie tego systemu i koszty jego działania płacą podatnicy i osoby wnoszące opłatę za wydanie prawa jazdy. I nie są to koszty małe, gdyż system teleinformatyczny został narzucony starostom z góry. Tym samym przy jego wyborze nie decydowała normalna gra rynkowa. Ale to jest już temat na odrębny artykuł.

Problemy z nowym egzaminem – ministerstwo strzela do wróbla z armaty

Pomimo upływu kilku miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o kierujących pojazdami, wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego i ich klienci (kandydaci na kierowców), w mniejszym lub większym stopniu borykają się z narzuconymi im nowymi rozwiązaniami. Kłopoty związane są m.in. z wymaganym przez rozporządzenie systemem teleinformatycznym, za którego pomocą WORD wymienia informacje ze starostwem i realizuje szereg czynności, z przeprowadzaniem egzaminu teoretycznego włącznie. Tymczasem ustawa na temat tego systemu milczy. Jedyny jej przepis odnoszący się do informatyki określa, że teoretyczna część egzaminu państwowego powinna być przeprowadzana w formie testu z pytaniami generowanymi w czasie rzeczywistym za pomocą techniki informatycznej. Tym samym – zgodnie z ustawą - do generowania pytań testowych wystarczyłoby dość proste oprogramowanie i terminale komputerowe, wyświetlające te pytania dla osoby zdającej egzamin teoretyczny. Zaprzęganie do tej roli systemów teleinformatycznych przypomina strzelanie do wróbla z armaty i generuje olbrzymie koszty społeczne, a także nieuniknione problemy związane z wdrożeniem systemu. Usprawiedliwieniem dla ministra mogłoby być jedynie odpowiednie upoważnienie ustawowe nakazujące lub pozwalające na taką „zabawę” w teleinformatykę. Tymczasem takiego upoważnienia w ustawie o kierujących pojazdami brak.

Skandaliczne i kuriozalne zaniechania

Rozporządzenie ministra wymaga zintegrowania systemów teleinformatycznych WORD z systemem teleinformatycznym używanym przez starostów. Aby niezależny dostawca mógł dostarczyć WORD-om system umożliwiający taką integrację, to ministerstwo w zawartych uprzednio umowach na dostawę systemu teleinformatycznego do starostw, powinno określić konieczność zapewnienia jego funkcjonalności umożliwiającej integrację z kolejnymi systemami, w tym obowiązek udostępnienia struktur dokumentów elektronicznych, formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących w celu umożliwienia wymiany danych. Niestety tego nie uczyniono. Pomijając w tym momencie fakt, iż takie zaniechanie wydaje się mieć znamiona naruszenia obowiązującego prawa, to konsekwencją tego stanu rzeczy jest faktyczny monopol na dostawy systemu teleinformatycznego dla WORD-ów. Rodzi to określone negatywne konsekwencje, wśród których bynajmniej nie najważniejszą kwestią jest koszt funkcjonowania takiego systemu. Nota bene, w skali całego kraju dla samych tylko WORD-ów koszty związane z egzaminem teoretycznym wzrosły jak dotychczas z ok. 400 tys. złotych rocznie do ok. 3 mln złotych. Niestety nie są to jedyne zaniechania lub zaniedbania. Innym przykładem mogą tu być pytania testowe stosowane podczas egzaminu państwowego, oddane w pacht prywatnym firmom i osobom, posiadającym do nich wyłączne prawa autorskie i wydawnicze. Oznacza to, że administracja publiczna pozbawiła się jakiejkolwiek kontroli nad tak ważnym elementem systemu egzaminacyjnego. Jednym słowem kuriozum.

Potrzebne działanie pokrzywdzonych

Wskazane wyżej rozwiązania podane zostały jedynie dla przykładu, gdyż rozporządzenia wdrażające ustawę o kierujących pojazdami zawierają znacznie więcej takich „kwiatków”. Niemniej już tylko na podstawie omówionych rozwiązań można wykazać, iż ww. akty wykonawcze ministra właściwego do spraw transportu są niezgodne z ustawą o kierujących pojazdami i co najmniej naruszają kilka istotnych zasad określonych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dziwić może jedynie fakt, iż branżowe organizacje nabrały w tych tak zasadniczych sprawach wody w usta i do tej pory nie podjęły zdecydowanych działań mających na celu zainicjowanie skargi do Trybunału Konstytucyjnego. Dość zadziwiającym są także komunikaty mówiące, iż dla środowiska szkoleniowego kwestia przyjętych rozwiązań związanych z tzw. profilem kierowcy nie podlega żadnej dyskusji. No cóż, może rzeczywiście opisane powyżej kwestie nie stanowią problemu dla branżowych liderów, ale czy tak samo uważa przeciętny przedsiębiorca i jego klienci - kandydaci na kierowców? Raczej wątpliwe.

Maciej Wroński
prawnik od 20 lat zajmujący się problematyką ruchu
i transportu drogowego