Stanisław SOBOŃ, znany i ceniony komentator problematyki prawnej ruchu drogowego i jego bezpieczeństwa. Był inicjatorem, współautorem i realizatorem przez wiele lat reformy systemu szkolenia i egzaminowania kandydatów na kierowców i kierowców zapoczątkowanej w roku 1991, której rozwiązania, z pewnymi zmianami, przetrwały do dnia dzisiejszego.

PYTANIE: W ubiegłym tygodniu wydawnictwo Grupa IMAGE opublikowało książkę, w której pomieszczono tekst ujednolicony ustawy o kierujących pojazdami z obszernym Pana komentarzem. To pierwsza na rynku taka pozycja. Opatrzył Pan ją indeksem, w tekście oznaczył nowości o charakterze merytorycznym. Do kogo zaadresowane jest to wydawnictwo?

ODPOWIEDŹ: Ustawa o kierujących pojazdami obejmuje całą problematykę dotyczącą kierujących pojazdami, która dotychczas była uregulowana w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, zwanej potocznie “Kodeksem drogowym”. Jest to wiec ustawa o istotnym znaczeniu przede wszystkim dla milionów aktualnych i przyszłych kierowców. Dla aktualnych kierowców wskazuje możliwości rozszerzenia uprawnień oraz określa różne środki dyscyplinujące, np. nowy system punktowy za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Dla kandydatów na kierowców wskazuje możliwości uzyskania prawa jazdy, określa nowe wymagania oraz procedury z tym związane. Podobnie jest z wszystkimi innymi kierującymi pojazdami, a więc: kierującymi tramwajami, rowerami itp.

Ustawa ta jest ważna dla całej kadry nauczającej, a więc szerokiej rzeszy instruktorów i wykładowców, oraz egzaminatorów. Od ich pracy zależy w znacznej mierze odpowiednie przygotowanie kierowców do uczestnictwa w ruchu drogowym oraz właściwa ocena ich umiejętności.

Wreszcie, ustawa ta jest ważna dla tych wszystkich podmiotów, które zajmują się działalnością w dziedzinie szkolenia kierowców, a więc ośrodków szkolenia kierowców prowadzonych w ramach działalności gospodarczej oraz ośrodków prowadzonych przez jednostki wojskowe i jednostki resortu spraw wewnętrznych, przeprowadzających egzaminy państwowe na prawo jazdy i inne uprawnienia, a więc wojewódzkich ośrodków ruchu drogowego, a także zajmujących się badaniami lekarskimi i psychologicznymi.

Ustawa jest ważna również dla organów administracji samorządowej, które wydają prawa jazdy oraz inne dokumenty stwierdzające uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonują wiele innych zadań nadzorczych oraz odpowiednich organów administracji rządowej, a także wielu podmiotów współpracujących z nimi.

Do nich właśnie adresuję swoją książkę. Myślę, że zawarty w niej tekst ujednolicony oraz obszerny komentarz mogą być pomocne w ich codziennej pracy.

PYTANIE: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami wchodzi w życie 19 stycznia 2013 r. - czyli mamy tu do czynienia dwuletnim vacatio legis. Czy - Pana zdaniem - prawdopodobne jest kolejne przesunięcie obowiązywania aktu. Szczególnie, iż brakuje wielu aktów wykonawczych, a te o zasadniczym znaczeniu dla szkolących i egzaminujących zostały opublikowane dopiero we wrześniu br.

ODPOWIEDŹ: Z wielkim niepokojem obserwuję sytuację związaną z wejściem w życie ustawy w kolejnym, drugim przedłużonym terminie. Muszę powiedzieć, że jest to sytuacja wręcz żenująca. Uchwalono ustawę z przedłożenia rządowego, która już na etapie projektu była wyjątkowo mocno kontestowana z różnych względów. Ostra krytyka towarzyszyła jej w toku prac legislacyjnych, jednakże ustawę uchwalono. Po jej uchwaleniu kontestacje się jeszcze nasiliły, a tuż przed wejściem ustawy w życie trzeba było pospiesznie ją 6 razy nowelizować przedłużając o rok termin wejścia w życie. Dzisiaj, na dwa miesiące przed przedłużonym już terminem wejścia w życie, znowu mamy zapowiedz: trzeba odroczyć termin wejścia w życie niektórych przepisów ustawy do 4 stycznia 2016 r. ze względu na niewydolność centralnej ewidencji kierowców. Opóźnienie ma dotyczyć gównie, według zapowiedzi rzecznika MTBiGM, przepisów odnoszących się do młodych kierowców oraz systemu punktowego, a więc spraw wyjątkowo ważnych dla poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przypomnę, że regulacja problematyki młodych kierowców była sztandarowym argumentem dla poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym; była też jednym z najważniejszych argumentów na rzecz uchwalenia tej ustawy.

Gdyby rzeczywiście jednak tak się stało, byłoby to fatalne rozwiązanie z różnych względów, a przede wszystkim osłabiające zaufanie do stanowionego prawa i jego znaczenia dla uzyskania określonych efektów o ważnym znaczeniu ogólnospołecznym. Zamiast podejmować odpowiednie środki dla wdrożenia ustawy, zwłaszcza o charakterze psychologicznym, które zwiększają zainteresowanie wprowadzanymi rozwiązaniami, mamy do czynienia z pewnego rodzaju destrukcją.

Jestem zdecydowanie przeciwny opóźnianiu wejścia w życie tych przepisów. Uważam, że będzie to z wielką szkodą dla całej ustawy oraz spraw, których te przepisy dotyczą. Uwzględniając zakresy merytoryczne tych zagadnień należy rozważyć przede wszystkim możliwości “ręcznej realizacji”, podobnie jak to się odbywało kiedyś i dzisiaj, i sukcesywne przechodzić na nowe rozwiązania. Być może wymagać będzie to dodatkowych etatów, ale warto to uczynić. Myślę też, że ewidencja punktów za wykroczenia w ruchu drogowym i inne sprawy towarzyszące mogą funkcjonować przez ten okres nadal w Policji.

Dodam, że brak pozostałych rozporządzeń wykonawczych do ustawy nie przesądza o konieczności przedłużenia terminu wejścia jej w życie. Najważniejsze rozporządzenia, choć ogłoszone z wielkim opóźnieniem, już są. Pozostałe rozporządzenia powinny być niezwłocznie ogłoszone.

Oczywiście, zmiany w ustawie są konieczne z wielu innych przyczyn. Wiele wskazań w tym względzie zawartych jest w moim komentarzu do ustawy.

PYTANIE: Ustawa - jak wskazuje Pan we wstępie - składa się ze 139 artykułów (20 rozdziałów) - czy takie jej rozbudowanie jest zasadne? Spotkałam się z poglądem, iż każda ustawa powinna składać się z kilku artykułów, a dopiero rozporządzenia wykonawcze powinny być rozbudowane?

ODPOWIEDŹ: Problem jest złożony. Syntetycznie można powiedzieć: pisanie ustaw to domena wysokiej klasy specjalistów, legislatorów. Pomocne w tym względzie są zasady techniki prawodawczej, obowiązujące w organach administracji rządowej. Jednak z praktyką jest różnie. Problem podziału materii na ustawową i podstawową budził zawsze kontrowersje, stąd wiele jest wskazań w tym względzie Trybunału Konstytucyjnego. Jest to problem proporcji, tak zresztą jak w wielu dziedzinach naszego życia.

Odnosząc się bezpośrednio do ustawy muszę podkreślić, że te proporcje zostały w niej zachwiane. Ustawa jest wyjątkowo szczegółowa, choć w wielu przypadkach są identyczne konstrukcje, to jednak o różnej redakcji, brak regulacji kompleksowych określonego zagadnienia merytorycznego (trochę tu i trochę tam), no i niezliczona liczba powołań i odwołań. Na te oraz inne sprawy zwróciłem uwagę w moim komentarzu do ustawy.

PYTANIE: Wnioskodawcy oraz ustawodawcy nie udało się stworzyć ustawy przejrzystej i czytelnej - co miał Pan na myśli wypowiadając tę opinię?

ODPOWIEDŹ: Na to pytanie udzieliłem już w zasadzie odpowiedzi w poprzednim pytaniu. Dodam tylko, że produkt końcowy zależy w dużej mierze od produktów wyjściowych. Szewc nie zrobi dobrych butów, jeżeli do ich wykonania użył niewłaściwej skóry. I tak samo jest z ustawami. Jeżeli przygotowany przez określony organ projekt ustawy nie jest odpowiedni, to nie można się spodziewać, poza pewnymi wyjątkami, że zostanie uchwalona dobra ustawa. Stwierdzenie moje jest oparte na obserwacji wieloletniej praktyki ustawodawczej.

PYTANIE: Czy - Pana zdaniem - w ustawie brakuje określonych rozstrzygnięć? Czym Pan uzupełniłby tę ustawę?

ODPOWIEDŹ: Tak, brakuje. Ustawę należy uzupełnić przede wszystkim o problematykę dotyczącą:

• profilu kandydata na kierowcę,
• funkcjonowania systemów (systemu) teleinformatycznych współpracujących ze sobą w całym obszarze szkolenia, egzaminowania i wydawania dokumentów do kierowania pojazdami,
• wyboru podmiotu opracowującego testy obowiązujące na egzaminie teoretycznym.

Gdyby te sprawy były odpowiednio uregulowane w ustawie, podobnie jak czynią to art. 19 i 53 ust. 5 w odniesieniu do innych spraw, nie byłoby problemów z przygotowaniem się różnych podmiotów do wdrożenia ustawy w przewidzianym terminie, a zwłaszcza wojewódzkich ośrodkach ruchu drogowego. Nie istniała by dzisiaj groźba funkcjonowania dwóch różnych systemów egzaminowania, o czym informują ostatnio media. Oczywiście podkreślam, że regulacje tych zagadnień na poziomie rozporządzeń nie są właściwe. Proszę tylko zwrócić uwagę na wprowadzenie rozporządzeniem profilu kandydata na kierowcę i skutków z tym związanych w samej ustawie w odniesieniu do zaświadczeń.

***

Bardzo serdecznie pozdrawiam dawnych Przyjaciół i Kolegów. Wszystkim zainteresowanym tą ustawą życzę powodzenia w ich pracy i działalności.

Rozmowę przeprowadziła J. Michasiewicz
- redakcja tygodnika PRAWO DROGOWE@NEWS